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中心副主任杨青贵著作《进城落户农民有偿退出宅基地的实践探索与制度回应》于2020年10月成功出版

作者:    来源:     日期:2020-11-28 09:30

  进城落户农民有偿退出宅基地的实践探索与制度回应

  杨青贵

  

  前  言

  

  中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题。中国的城市化是有别于传统城市化路径的新型城镇化。新型城镇化发展的核心则是农民的市民化,而农民市民化的关键在于如何安排农民市民化后的土地权益保护。中央明确提出,农民进城落户不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权(简称“三权”)为前提,农民是否退出“三权”,必须坚持农民自愿原则。在此背景下,进城落户农民有偿退出宅基地也就成为我国协调新型城镇化与现行宅基地制度的基本路径。本书以集体所有制为根本前提,以宅基地制度与新型城镇化发展的适应性为逻辑起点,以保护和实现好进城落户农民宅基地权益为主线,探讨进城落户农民宅基地权益实现路径以及进城落户农民有偿退出宅基地的法理意蕴、实践样态、经验做法、现实困境和制度应对,力求为实施2019年修改的《土地管理法》关于“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”的规定,提供方案和建议。本书分为七章:

  第一章  以新型城镇化为视角评析我国现行宅基地制度。宅基地一词具有突出的本土特征,是在宅基地制度及其功能变迁中逐渐形成的。自新中国成立以来,宅基地制度及其功能变迁大致经历了私人所有权及其财产功能时期、集体所有与使用分离的形成时期、集体所有与使用分离的强化监管时期、功能变迁与改革探索时期等四个阶段。随着党的十八大以来各项深化改革的推进,我国宅基地制度功能亦悄然发生变化。研究认为,我国宅基地制度应当具备四大时代功能,即维护集体所有制的政治功能、促进农村经济社会发展的经济功能、保障集体成员基本权益的社会功能、传承集体精神和乡村文明的文化功能。以此为依据可见,我国现行宅基地制度面临着来自新型城镇化的重大冲击,呈现出许多与新型城镇化不相适应的问题。这就需要在宅基地财产权与监管权相对分离的基础上,着力构建起科学的宅基地使用权制度。

  第二章  研究进城落户农民宅基地权益及其实现路径。进城落户农民是身份性与职业性变革的结果,而进城落户农民宅基地使用权则是受法律保护的财产权。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》直接明确规定宅基地使用权属于用益物权。对进城落户农民宅基地权益给予保护,必然是现行相关法律政策及其实践的必然结果。进城落户农民宅基地权益具有共性和个性特征。其中,个性特征主要包括:一是进城落户农民宅基地权益的保护与宅基地上房屋所有权的保护与实现存在重大关联性;二是进城落户农民宅基地权益实现的严格监管;三是进城落户农民宅基地权益实现方式的局限性。在评析自愿型和强制型两种进城落户农民宅基地权益实现路径的基础上,本章提出构建规制与自治协同、集体与个体利益均衡的兼容型进城落户农民宅基地权益实现的对策方案。

  第三章  阐述进城落户农民有偿退出宅基地改革的基本法理。本章深入比较了进城落户农民有偿退出宅基地政策出台前后,我国有关进城落户农民有偿退出宅基地的具体规定,并在此基础上全面梳理进城落户农民有偿退出宅基地的政策内容。分析发现,我国现行土地立法为进城落户农民有偿退出宅基地改革预留了探索空间,物权法发展为改革探索提供了理论支持,灵活的改革政策也成为改革活力的重要保障。进城落户农民有偿退出宅基地改革举措业已具备较为充分的试点条件。在试点探索中,必须坚持多元化思路,以组织建设、资源整合和政策扶持作为改革保障,以协同推进为进路,着力实现好主体利益均衡。

  第四章  对进城落户农民有偿退出宅基地进行实证分析。本章围绕进城落户农民有偿退出宅基地的规范建设、典型实践、实践内容等方面,开展实证研究。在规范建设方面,中央已出台相应的改革试点政策,且亦通过全国人大常委会停止部分立法实施等方式取得了立法支持。在此背景下,四川等国内许多地方出台了相关改革政策,例如:《泸县农村宅基地有偿退出管理暂行办法》。相关地方逐步推进进城落户农民有偿退出宅基地试点探索,形成了地票制度、以确权赋能为基础引入市场机制的成都探索、义乌“集地券”制度、“两换”、“三改”、“直接补偿”等实践做法。本章立足于相关文件及其实践,从参与主体、适用范围、运行程度、补偿方式、补偿标准、配套支持等方面,总结了进城落户农民有偿退出宅基地的实践内容。

  第五章  研究进城落户农民有偿退出宅基地实施的困境与经验。进城落户农民有偿退出宅基地实践面临的现实困境主要包括:一是现行宅基地制度自身存在内容缺失,同时进城落户农民宅基地权利及其制度设计存在特殊性,但现行宅基地制度对该特殊性缺乏回应。二是进城落户农民有偿退出宅基地中主体不明、退出后土地归属关系不清。三是适用范围不清,实施方式局限,补偿标准规定不明,补偿的可持续性偏弱。四是相关监管制度缺失,配套制度协同性弱。相关实践可总结的经验包括:以尊重进城落户农民自愿并保护其利益作为改革的出发点和归宿、以集体所有制多种实现形式下农地保护及高效利用作为改革指引、将相对分割的规则与实践转向协同推进作为改革探索的基本理念、将市场机制的引入与宅基地功能类型化作为持续实施的重要动力。

  第六章  探索进城落户农民有偿退出宅基地改革的制度应对。理念是行动的先导,对行动具有指导价值。立法者、政策制定者乃至具体实施主体应当首先确立科学、合理的进城落户农民有偿退出宅基地改革的基本理念。在“四大理念”基础上,相关制度对策主要包括:一是科学界定进城落户农民宅基地使用权的性质、功能、主体身份及其行使与实现,完善农村集体经济组织成员资格认定法律规则。二是明确宅基地退出的补偿范围,不断提高补偿标准,建立多元化的宅基地退出补偿机制。三是探索综合监管部门或部门协调机制,明确监管权及其基本内容,完善监管责任及其实施规则,强化有偿退出宅基地的程序规定。四是引入多元共治理论,落实“五大发展理念”,创新乡村治理方式,协同推进激励与约束、党建与社会制度建设,创新进城落户农民有偿退出宅基地中的社会治理方式。

  第七章  提出深化我国宅基地制度改革的若干建议。未来我国宅基地制度的改革尤其是进城落户农民有偿退出宅基地改革,建议注意六点:一是有偿退出宅基地是新型城镇化进程中农民市民化的路径选择;二是现行立法为进城落户农民有偿退出宅基地改革留有空间;三是进城落户农民宅基地权益保护是改革的出发点和立足点;四是宅基地使用权制度的主导功能是影响改革的关键因素;五是市场机制的引入成为改革探索持续推进的重要路径依赖;六是身份淡化与功能主体化是宅基地制度改革与完善的方向。

   

   

   

   

  目  录

  绪    论

  第一章 宅基地制度与新型城镇化发展的适应性

  第一节  “宅基地”的词源考辩

  一、“宅基地”的文本分析

  二、“宅基地”与相关语词辨析

  第二节  宅基地制度及其功能变迁

  一、宅基地私人所有权及其财产功能时期(1949年至1957年)

  二、宅基地集体所有与使用分离的形成时期(1958年至1981年)

  三、宅基地集体所有与使用分离的强化监管时期(1982年至2012年)

  四、宅基地制度的功能变迁及改革探索时期(2013年至今)

  第三节  新型城镇化背景下宅基地制度的时代功能

  一、宅基地制度时代功能的识别标准

  二、维护社会主义集体所有制的政治功能

  三、促进农村经济社会发展的经济功能 

  四、保障集体成员基本权益的社会功能

  五、传承集体精神和乡村文明的文化功能

  第四节  宅基地制度与新型城镇化的适应性问题及其调适路径

  一、新型城镇化对现行宅基地制度的冲击

  二、宅基地制度与新型城镇化的适应性问题

  三、宅基地制度改革与新型城镇化的适应性路径

  第二章 进城落户农民宅基地权益及其实现进路

  第一节  进城落户农民宅基地权益的法律界定

  一、进城落户农民及其宅基地权益的界定

  二、进城落户农民宅基地权益的基本特征

  第二节  进城落户农民宅基地权益实现的典型进路

  一、自愿型进城落户农民宅基地权益实现路径

  二、强制型进城落户农民宅基地权益实现路径

  第三节  进城落户农民宅基地权益实现的进路选择

  一、构建兼容型进城落户农民宅基地权益实现的对策方案

  二、探索规制与自治协同的进城落户农民宅基地权益实现进路

  三、均衡集体与个体利益的进城落户农民宅基地权益实现方案

  第三章 进城落户农民有偿退出宅基地改革的法理阐释

  第一节  进城落户农民有偿退出宅基地改革的政策规定

  一、进城落户农民有偿退出宅基地改革的政策依据

  二、进城落户农民有偿退出宅基地改革的政策内容

  第二节  进城落户农民有偿退出宅基地改革的制度空间

  一、现行土地立法为改革留下探索空间

  二、物权法发展为改革探索提供理论支持

  三、灵活性的政策塑造改革探索的活力

  第三节  进城落户农民有偿退出宅基地改革的逻辑机理

  一、进城落户农民有偿退出宅基地改革的试点条件

  二、进城落户农民有偿退出宅基地改革的实施方案

  三、进城落户农民有偿退出宅基地改革的有力保障

  四、小结

  第四章 进城落户农民有偿退出宅基地改革的实践样态

  第一节  进城落户农民有偿退出宅基地改革的规范建设

  一、中央关于进城落户农民有偿退出宅基地改革的规范建设

  二、地方关于进城落户农民有偿退出宅基地改革的规范建设

  第二节  进城落户农民有偿退出宅基地改革的实践探索

  一、依托建设用地指标增减挂钩的地票制度探索

  二、以确权赋能为基础引入市场机制的成都探索

  三、以“集地券”制度创新为依托的义乌实践

  四、以权利市场化实现为导向的广东实践

  五、以财产权为核心的“两换”与“三改”

  六、以直接补偿为形式的其他实践探索

  第三节  进城落户农民有偿退出宅基地改革的实践内容

  一、进城落户农民有偿退出宅基地改革的参与主体

  二、进城落户农民有偿退出宅基地改革的适用范围

  三、进城落户农民有偿退出宅基地改革的运行程序

  四、进城落户农民有偿退出宅基地改革的补偿方式

  五、进城落户农民有偿退出宅基地改革的补偿标准

  六、进城落户农民有偿退出宅基地改革的配套支持

  第五章 进城落户农民有偿退出宅基地改革的困境与经验

  第一节  进城落户农民有偿退出宅基地实践面临的现实困境

  一、进城落户农民宅基地权利制度部分内容的缺失

  二、进城落户农民有偿退出宅基地的主体关系模糊

  三、进城落户农民有偿退出宅基地的适用范围不清

  四、进城落户农民有偿退出宅基地的实施方式局限

  五、进城落户农民退出宅基地的补偿标准规定不明

  六、进城落户农民退出宅基地补偿的可持续性偏弱

  七、进城落户农民有偿退出宅基地的监管制度缺失

  八、进城落户农民有偿退出宅基地配套制度协同性弱

  第二节  进城落户农民有偿退出宅基地改革实践的主要经验

  一、以尊重进城落户农民自愿并保护其利益作为改革的出发点和归宿

  二、以集体所有制多种实现形式下农地保护及高效利用作为改革指引

  三、将相对分割的规则与实践转向协同推进作为改革探索的基本理念

  四、将市场机制的引入与宅基地功能类型化作为推进改革的重要动力

  第六章 进城落户农民有偿退出宅基地改革的制度回应

  第一节  进城落户农民有偿退出宅基地改革的基本理念

  一、坚持集体所有制,实现好集体经济

  二、厘清主体关系,实现“两个转变”

  三、兼顾历史与现实,维护好土地权益

  四、以制度协同为中心,加强协同推进

  第二节  构建进城落户农民宅基地使用权法律制度

  一、科学界定进城落户农民宅基地使用权的属性

  二、明确新型城镇化背景下宅基地使用权的主要功能

  三、明确规定进城落户农民对宅基地使用权的主体身份

  四、科学规范进城落户农民宅基地使用权的行使与实现

  第三节  建立农村集体经济组织成员资格认定法律规则

  一、农村集体经济组织成员资格立法的体例选择

  二、农村集体经济组织成员资格规定的基本内容

  三、农村集体经济组织成员资格规定的司法救济

  四、农村集体经济组织成员资格认定的协同保障

  第四节  增强进城落户农民有偿退出宅基地的补偿激励

  一、坚持以激励性规范建设为方向

  二、明确宅基地退出的补偿范围

  三、不断提高宅基地退出的补偿标准

  四、建立多元化的宅基地退出补偿方式

  第五节  探索进城落户农民有偿退出宅基地的监管制度

  一、加强相关监管部门的协调机制建设

  二、明确监管权及其基本内容

  三、完善监管责任及其实施规则

  四、强化有偿退出宅基地的程序

  第六节  创新进城落户农民有偿退出宅基地中的社会治理

  一、以协同推进作为多元共治之理路

  二、坚持并有效落实“五大发展”理念

  三、在法治框架下立足实践创新治理方式

  四、发挥“大数据”和“互联网+”的正向功能

  五、将激励与约束作为创新社会治理的抓手

  六、将加强党建和社会制度建设作为改革的基本保障

  第七章 深化我国宅基地制度改革的若干建议

  一、有偿退出宅基地是新型城镇化下农民市民化的路径选择

  二、现行立法为进城落户农民有偿退出宅基地改革留有空间

  三、进城落户农民宅基地权益保护是改革的出发点和立足

  四、身份淡化与功能主体化是宅基地制度改革与完善的方向

  五、宅基地使用权制度的主导功能是影响改革的关键因素

  六、市场机制的引入成为改革探索持续推进的重要路径依赖

  参考文献

  后    记

 

   


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