您当前的位置: 首页» 专家视角

李昌平:农村产权制度、新集体经济与乡村治理

作者:    来源:     日期:2021-11-04 01:30

 李昌平:农村产权制度、新集体经济与乡村治理

 

  一、关于农村治理的两条路线

 

  我认为农村治理有两条路线,第一条路线是人民民主路线,依托村民、村社共同体的民主自治,我把它叫做人民民主治理路线。这条路线是以土地集体所有制为基石,在集体所有制基石之上,形成四权统一的村社共同体,有了集体所有制就有四权统一的村社共同体,这是一个基本主体。      

  我们的党支部建在村社共同体的上面,如果没有村社共同体,我们党支部在农村就没有地方放。土地集体所有制加四权统一的村社共同体为基本主体,党支部建在这个共同体之上,就等于我们党领导的村民民主自治。      

  什么叫四权统一呢?我们经常讲农村的组织,农村组织通常讲就是村两委,这种表述是不完整的,农村组织是一个四权统一、村社一体的村民共同体,哪四权呢?有统一的产权,就是集体所有制,这是一个基础性的制度。有了这个集体所有制就形成了集体经济,这是基本的财权,有了集体经济我们就能够为农民服务了,我们村社(村是行政村的概念,社是集体经济组织的概念)村社一体化,这个共同体就能够为农民服务,这就是事权,财权派生就是事权。      

  我们村社共同体能够为农民做事,能够服务农民的生产生活,事权就派生出治权,村社共同体的一个最基本特征,就是四权统一,有统一的产权、有统一的财权、有统一的事权和统一的治权。这个村社共同体,它是四权统一,是党支部领导之下的。我们把以土地集体所有制为基石,以四权统一村社共同体为基本主体,党支部建在村社共同体之上,这三样加在一起,就等于是党领导下的村民民主自治制度。     

  在这条农村治理的路线,它有四项基本制度做支撑,第一个基本制度叫基本产权制度,他就是土地集体所有制,第二个叫基本组织制度,是四权统一、村社一体化的村民共同体,这是基本的组织基础。

  如果说中国特色社会主义建设和改革所取得的伟大成绩,这个成绩最基础的东西,就是集体所有制和四权统一的村社一体化的村民共同体,这两项基本制度都在它之上所取得的成绩。有了这两项基本制度,还派生出两项基本制度,第一个就是基本的经营制度,我们宪法规定的基本经营制度是以家庭经营为基础,实行统分结合的双层经营体制,我认为我们的基本经营制度应该是这样表述的,集体经济占主导地位的统分结合的双层经营体制,就叫基本经营制度。如果没有集体经济占主导地位的统分结合的双层经营体制就不是社会主义的,就不是人民民主的,因为统分结合总有一个主导的谁来统,如果是公司+农户,那就是老板公司占主导地位的统分结合,那显然不是社会主义的,显然不是人民民主的,所以我们一定要强调集体经济占主导地位的统分结合的双层经营体制,才是我们中国特色社会主义的基本制度。      

  第四个叫基本治理制度,我们现在乡村实行什么基本制度呢?就是党支部领导下,用集体经济做支撑的村社共同体内部的村民民主自治制度,这就是基本的治理制度。这四项基本制度一项都不能少,我们以前只认为农村有个基本的经营制度,在没有其他的基本制度了,我认为那样的表述是不准确的。有了集体所有制派生出基本的组织制度,就是乡村社会基本的治理的主体,一家一户分散的小农不是一个有效的主体。乡村基本组织制度就决定了形成了基本的治理主体,就是四权统一的村民共同体,我们经常讲体制,什么叫体制?这四项基本制度是一个有机的整体,它是乡村社会中政治经济文化等社会生活的基本体制,土地集体所有制及集体经济是人民民主路线的基石和基础,我们讲乡村治理,这是第一条路线。     

  乡村的治理经过这么多年,还有另外一种路线,就是由少数政治经营主导的依托资本集团的经营治理路线,这条路线是以集体所有制或集体经济的虚化,就是把集体所有制虚化,把集体经济虚化作为改革的起点,加土地私有向少数人集中,加集体经济或村社共同体的名存实亡,再加公司+农户,公司去主导农户,形成一种所谓主流的乡村治理的一种组织结构。再加上我们党支部的边缘化,有少数地方是以集体所有制或集体经济的虚化为改革的起点,土地所有向少数人集中,集体经济或村社共同体名存实亡,公司+农户主流化、党支部边缘化,如果是按照这样的路径去改革,这个时候所谓的乡村治理就是依靠经营专治农村、农业、农民,土地所有化或农村经济的经营及资本集团的控制,是经营专制路线的基石和基础。在乡村治理方面,这两条治理路线是并行的,是同时存在的。这是我前面讲的第一个观点。

 

  二、农村自主建设集合内生动力的思路

 

  我们大家都知道一说改革就是改体制,就是体制改革,什么叫体制?改什么样的体制?乡村治理的体制就是土地集体所有制加村社共同体制度加党的领导,这就是体制,就是四项基本制度。

  基本的经济体制是什么样子的呢?就是集体经济占主导地位的统分经营体制,就是经营体制,一个是治理体制,一个是经济体制。      

  怎么改呢?农村体制的改革,主要体现在两个方面:一个方面首先是对土地集体所有制进行明细产权,家庭承包权及大户经营权的物权化,对集体所有制明细产权,把集体所有制明细到家庭承包权是个物权,大户的经营权,土地向少数人集中,经营权向少数人集中,把经营权和承包权物权化,生产资料向少数人集中,四权统一的村社共同体名存实亡,党支部没地方放了,没有村社共同体,党支部就没地方放,党支部的无处安放就被边缘化。其次是对集体经济明细产权,实施量化到个人的股份制改造,如果进行股份制改造,就可以买卖、可以继承,集体经济就会私有化,公司+农户就会主流化,党支部就无所作为,就会边缘化,对集体经济进行明细产权以后,集体经济私有化,对集体所有制明细产权以后,承包权、经营权、物权化,生产资料向少数人集中,四权统一的村社共同体名存实亡,党支部无处安放,就是农村去体制改革两个方面的一个方面。

  另一个方面,就是去村社制度,农村基本组织制度就是四权统一的村社共同体的村民共同体,通过公司+农户,把农户委托给公司,公司+农户形成一种基本的制度。

  我们通过四权统一,就巩固和完善了四项基本制度,土地集体所有这项基本的产权制度、基本的组织制度就是四权统一的、村社一体化的村民共同体,基本的经营制度就是集体经济占主导地位的统分结合的体系,基本的治理制度就是党支部领导下的以集体经济做支撑的村民民主自治制度,有了这四项基本制度,我们就可以自主建设集合内生动力,这就是我们操作的大体思路。

 

  三、乡建院实操路径

 

  具体而言,要分如下步骤,乡建院在全国各地去协作别人做乡村振兴、改善乡村治理等等,壮大集体经济、改善党的领导等等,分以下步骤。      

  第一步,以乡镇政府为主导,成立以乡镇政府主导的、以村集体经济组织为主体的乡村振兴投资公司。我们把它简称村投公司,这个村投公司由政府主导,它的主体就是各个村集体经济组织,比如说一个乡镇有30个村,这30个村的村集体经济组织作为村投公司的主体,他们愿意我们乡建院去投一点资金,我们也愿意参与,这就形成了第一步要形成一个村投公司。乡村振兴的政府财政资源,都要向村投公司集中,不能撒胡椒面,应该投到村投公司里来,因为村投公司是由村集体经济组织联合成立的,给了村投公司就是壮大集体经济,就是搞共同富裕,就是建设社会主义新农村,你要有个抓手,要有个主体,这个村投公司就是政府主导,农民在集体经济组织为主体的,社会资本参与的乡村振兴村投公司,这是第一步。

  第二步,我们的村投公司有了钱,我们就拿出种子资金,去一个村一个村孵化一社四部或者一社N部的村社,比如说我们在一个村集体经济组织的内部,先成立信用合作部,再成立土地合作部、房宅合作部、购销合作部、品牌部等等,再把一个村一个村的一社N部组织,社就是集体经济合作社里面有几个部门,一个村建起来了,比如说一个村放100万种子资金进去,我们可以成立信用合作部,有100万的种子资金,我们的信用合作部开业的时候,就可以达到比如500万、600万、800万根据它的需求把资金规模做起来,有了信用合作部就可以搞土地合作部、搞房宅合作部,农村有很多闲置建设用地、集体宅基地和闲置房屋,土地合作都可以搞起来了。土地合作房宅合作搞起来了,然后进行统购统销,购销合作部就搞起来了,这样我们集体经济股份合作社就做实了,我们就可以形成四权统一,就可以把事权做的很大,就可以有治权,治理就有效了,就可以形成组织有效、经营有效、产权有效、治理有效、发展有效,先有村投公司再有一社四部体系,再以乡镇为单位把它联合起来,比如说30个村子,形成一个一社四部或者一社N部的联合社体系,实现“三起来”即把农民组织起来、资源资产资金集约经营起来,让农民死的产权、死的资源、死的资产能够变成活的资本,能够运作起来、经营起来,有了“三起来”就可以做三面改革,这是第二步。

  第三步,做优先服务于集体经济发展和村民民主自治的国土空间规划,要多个村,比如一个乡镇有30个村,多村整合资源,把资源整合到哪里去呢?整合到中心村、整合到小镇,在中心村、小镇搞两区建设,园区搞工业的,搞发展的产业园区,社区是住人的,30个村子有可能有一部分是空心化的,在乡村振兴的背景下面,我们不可能是村村点火,户户冒烟来搞乡村振兴,要把边缘村的各种资源向中心村向小镇来集中,人要到中心村去到小镇去,去哪里呢?到中心村或者小镇的园区社区,园区搞产业,社区住人,把集体设计建设或基本公共服务向中心村、小镇的园区或社区集中,我们要的国土空间规划是这样的国土空间规划,不是每一个村都要搞好多的资源到每一个村分散去搞,那个显然是不对的,是浪费资源的。我们要面向未来,建设未来村,建设未来小镇,建设有未来的中心村,有未来的小镇,要集中建设好中心村的园区或社区,小镇的园区或社区,我们乡建院还专门做了中心村的模型,小镇的模型,我们叫未来村和未来小镇的模型,我们把未来小镇画了五个圈层,比如中心那个小镇的综合体,第二个圈层是各个村向这里集中以后形成了一个村一个村社区,第三个圈层就是把我们集体资源向这里集中,搞一二融合发展,第四个圈层搞一些加工,第五个圈层是大农业,只有多个村子联合起来发展,把各种资源整合起来进行国土空间规划,我们在这样的条件下面才能够探索新集体经济的实现形式,才能够发展新集体经济,才能够把共同富裕做好,是一个更高层面的共同富裕,才能够把精准扶贫的成果得以巩固,把精准扶贫与乡村振兴进行无缝对接。没有跨村多村联合起来进行国土空间规划,整合资源建园区、建社区的发展,乡村振兴是不可能起到我们所需要的效果,肯定会浪费太多的资源,这样做可以事半功倍,可以四两拨千斤。 

  第四步,就是园区,我们到未来小镇、未来中心村有园区、社区的资源,我们要进行量化到每一个村集体经济组织,比如说我们有30个村,把资源向中心村或者小镇集中,进行统筹规划,各个村集体经济组织都要持有一定的股份,就量化到集体经济组织,有的村出了地,但是是农地,有的村是边缘村有集体建设用地指标,我们通过占补平衡,出了农地、出了指标变成园区、社区可以搞建设,农地可以定价做股,建设用地的指标可以定价做股,这样园区、社区都可以股份到各个村集体经济组织,只到村集体经济组织,到了村集体经济组织以后的收益在村集体经济组织内部,按照成员权分配,不可以把园区、社区的资源资产量化做股到个人,这是不可以的,只能到村集体经济组织。在这个园区社区开发以后收益到了村集体经济组织,在集体经济组织内部是按照成员权分配,这个成员权和股权是两码事,如果把园区或者社区股份量化到千家万户的农户,不是量化到集体经济组织,那就是私有化,因为股权是可以买卖的,是可以继承的,成员权是生有一人一票权,不能继承、不能买卖,这是两种不同的权利。在集体经济组织内部,一定要坚持按成员权分配,我们集体经济组织跟对外合作可以帮股份制的企业,股份制企业的股份归集体经济组织持有,集体经济组织再按照这个股份的收益,把它按照成员权分配给集体经济组织的成员。很多地方不懂得怎么搞改革,改来改去就是把集体所有制改垮了,把集体经济改垮了,这里要特别注意。

  第五步,把资源都整合到园区社区,谁来开发呢?第一步我们成立了一个公司叫村投公司,它孵化一社四部体系,用一社四部体系整合资源到园区社区,到了园区社区以后,由村投公司作为一级开发商来开发这个园区,开发这个社区,来建设我们的未来中心村或未来小镇,来搞产业升级,村投公司挣了钱就等于我们多个村集体经济组织挣到钱了,就等于我们的镇政府挣到钱了。搞园区或社区的开发,我们不反对社会资本参与,是在村投公司主导下的园区或社区开发,欢迎社会资本参与园区社区的开发,但是主导者是村投公司。

  第六步,要建立农村的产权交易服务中心,我们乡建院是主张要把农村的产权交易所建在乡镇,为什么要建在乡镇呢?两个原因:第一个,市和场不能分离,什么叫市和场不能分离呢?比如说在80年代,我们的农民分田年产承包责任制到户,交足国家的剩下是自己的,自己还有多的就到市场交易,所以在马路边上大家去摆摊,提着一个篮子装自己的东西,这叫集市,叫交易。但是堵塞了交通,还有人欺行霸市,政府就在这附近找一块地,修个市场,制定一些规则,让大家都进到场里面交易,这就叫做场,市和场一体化不能分离。如果我们建一个市场建的很远,建到城里去了,农民爷爷奶奶们提个篮子去卖那些东西,他就进不了那个场,那个市和场就分离了,你发现我们现在有很多市场离市太远,农民根本进入不了那个场。农村的产权交易,它的交易主体是谁呢?是农民,你把农村产权交易所建在城市里面,你要人家去那里挂牌交易,怎么交易,场和市就分离了。 农村产权是非常复杂的,把产权搞明白,谁搞得明白呢?只有乡村干部搞得明白,产权交易违约出现纠纷,谁能够处理纠纷呢?法院处理不了,谁都处理不了,我们的最高法有司法解释,只要涉及到农村承包地发生纠纷法院一定不受理,谁来管呢?当然乡村干部来,要想把农村要素市场化、要想把农村几百万亿价格的资产活化就必须建立农村的产权交易所,建在哪里呢?建在乡镇,要归乡镇人民政府领导。

  我们建农村产权交易中心交易所或者交易服务中心,不是挂个牌子就完了,交易的主体要确定,交易的产品要确定,交易的规则要确定,交易的流程要确定,服务等等都要标准化,交易违约了以后怎么处理等等。交易过程中间还要有农村的产权交易,肯定要有金融服务,谁来做金融服务呢?就像城里房地产一样的做交易,一定要有金融做服务,农村的产权交易各种各样的产权承包权、经营权、股权、林权、宅基地使用权等等,有十几大类的农村产权要交易,银行愿意做金融服务吗?对不起,银行是不可以、是不会做农村这些产权交易服务的,他不可能去做。谁做呢?就是一社N部体系联合社那个体系里面的信用合作部,我们把它叫做村社内置合作金融,村社内置合作金融就是农民集体经济组织内部的合作金融,以及农民的合作金融组织联合起来以后内部的信用合作部,它来支撑农村的产权交易,能够为农村的产权交易提供金融服务,提供按揭贷款。 

  第七个,收益分配。我们按照各个村集体经济组织的股份,集体经济组织内部的成员权进行分配,园区或社区的产品开发以后,有了收益按照股权分配到各个村集体经济组织,在各个村集体经济组织再按照成员权分配到各个村的村民,这就是我们乡建院操作的路径。乡建院在实操中的四级定价机制及壮大集体经济的实现形式,是哪四级定价呢?把农户的土地、房宅整合到合作社,从农户到合作社叫第一定价,我们叫一级定价。从合作社到联合社,二级定价。我们进行国土空间规划,规划到了园区或社区,三级定价。我们通过村投公司联合社会资本对园区或社区进行开发,招商引资,农民入住,市民下乡,那个产品要定价,要进行交易,四级定价,这就形成了一二三四的四级定价体系。这四次定价都可以在村社内制金融的支持下,随时都可以变现,叫做有偿退出。

 

  来源:“土地法制研究院”公众号

  有删减,如有侵权,请与本网站联系

 


相关附件下载