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肖顺武:我国倾斜性农业保险支持法律机制研究

作者:    来源:     日期:2021-11-02 03:11

我国倾斜性农业保险支持法律机制研究

肖顺武

中国农村经济法制创新研究中心,西南政法大学

 

    2018年9月,中共中央、国务院发布的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》指出,要“完善农业保险政策体系,设计多层次、可选择、不同保障水平的保险产品”。农业保险是保险理论中“大数法则”在农业领域的具体体现。农业保险对农业的支持具有不可或缺的作用和价值,是粮食安全倾斜性金融支持机制的重要组成部分。“作为一种风险转移和应对机制,农业保险具有恢复受灾农户生产能力、保障农民经济利益、提高农业生产抗风险能力、改善农村信用环境、促进农村经济发展等作用。”{1}29因此,农业保险在一国保险体系中具有不可或缺的作用,其正外部性惠及整个社会:从直接目的来看有利于农业,从间接目的来看有利于农村金融的发展。因此,有学者就认为:“如果把农业保险真正纳入农村金融体系内,与银行合作,承担还款风险,就可以放大贷款额度,降低贷款成本。”{2}40但是,现有农业保险制度事实上处在“低覆盖、弱保障”的境地,因此,在保障中国粮食安全这样一种大视野下,构建一种倾斜性的农业保险法律支持机制,对于我国农业的可持续发展、基于规则的农业国际竞争力的发挥、粮食安全的保障等都具有非常现实的意义和价值。那么,什么是倾斜性农业保险支持机制呢?笔者认为,倾斜性农业保险支持机制是一种基于政府、农业保险公司和农户这样一种利益共同体建构为基本手段,以农业巨灾风险的保险应对为重点内容,并注重运用农村基层组织等主体来保障农业应对自然风险、市场风险的金融支持手段。从目的角度看,所谓倾斜性农业保险就是要实现农业保险的“少、快、多”:保险费用尽可能地少、理赔速度尽可能地快、赔偿金额尽可能地多。构建倾斜性农业保险支持机制,需要在明确相关约束性条件的基础上加以系统考量。

 

    一、我国构建倾斜性农业保险支持机制的依据

 

   从某种意义上讲,需要构建倾斜性农业保险支持机制,说明在现有的制度安排下,我国的农业保险支持机制遇到了一些问题或者挑战,需要寻找新的路径。概言之,我国构建倾斜性农业保险支持机制的依据在于以下几点。
 

    (一)倾斜性农业保险支持机制之建构具有一定的制度基础

 

   构建倾斜性农业保险机制具有一定的制度基础,主要表现在如下几个方面:首先,《农业法》(2012年修订)第46条明确规定:“国家建立和完善农业保险制度……鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织,鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”其次,我国《农业保险条例》对我国农业保险作出了一些规定,其第2条还对农业保险的内涵作出了明确的界定。最后,国务院2014年《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》进一步提出了“拓展‘三农’保险广度和深度”的建议,而国务院《国家新型城镇化规划2014-2020》也提出了“加快农业保险产品创新和经营组织形式创新”的观点。从这些规定可以看出,尽管没有明确提到如何具体构建倾斜性的农业保险支持机制,但是,这些法律、行政法规及规范性文件的中心意思是非常明确的:就是要“完善农业保险制度”,而农业保险制度如《农业保险条例》第3条所规定的,本质上是一种依靠国家支持的制度。因此,构建倾斜性的农业保险支持机制,应当说是现有制度的合理逻辑延伸,或者说具有一定的制度基础。

 

    (二)农业保险是符合WTO规定的农业支持手段

 

   农业保险已经成为国家对农业进行金融支持的重要手段,并且在中国加入世界贸易组织的背景下更具有非常积极的意义和价值。在WTO规则下,对农业进行直接的金融支持或者补贴,已经为世界贸易组织的有关规定所禁止或者限制。但是,对农业保险而言,从世界贸易组织目前的规定来看,与农业补贴等财政性支持形式不同,农业保险是符合世界贸易组织要求的一种对农业的支持方式,特别是农业保险针对的风险范围从传统的农业自然风险转向农业市场风险以后,其对一国的价值和意义更是得到进一步的提升。也正是在这个意义上,有学者认为,农业保险作为市场化的农业支持政策,不易引发贸易争端{3},可以说它是一项农业支持的创新举措。

 

    (三)倾斜性农业保险支持机制之建构具有紧迫性

 

   现有农业保险已暴露出一系列问题,建立一种新的倾斜性农业保险支持机制具有现实紧迫性。具体而言,这些问题主要包括:(1)农业保险机构面临艰难的处境,情况非常复杂。其一,由于农业保险机构没有建立全国性的保险体系,无法将农业风险在规模范围之内进行分散,发挥不了保险“大数法则”的效应{4},从而导致保障能力差。其二,我国出现了农业保险竞争过于激烈带来负面影响的问题,全国已经形成4家专业农业保险机构及25家从事农业保险的机构。其三,农业保险机构分布不平衡的问题比较突出。除上海、黑龙江、吉林、安徽等省市成立了专业农业保险公司外,广大中西部地区农业保险供给主体相对偏少{5}。其四,我国农业保险机构在各地的经营模式五花八门,这无形增加了监管机构的监管压力[1],也不利于农业保险模式的改革与进步。(2)当前农业保险的保障范围相对狭窄。事实上,我国农业保险当前主要是承保自然风险,而如何承保农业市场风险,真正发挥农业保险的支农、惠农、护农作用{6},尚存在较大的距离。(3)我国农业保险资金投入较多,但是效果不佳,且可持续性受到了挑战。自2007年开始实施中央财政农业保险保费补贴政策以来,我国农业保险市场规模已是亚洲第一,全世界第二(仅次于美国){7}106。如此大规模的农业保险市场,将摊薄任何保险资金总额。据学者研究,我国中央和地方对农业保险保费的补贴已经接近80%,已经普遍高于发达国家水平{8}64。以2013年为例,有学者指出保费总额达到306.7亿元,但是,保险密度仅10元/人,而承包的农作物面积保险覆盖率仅44%。因此,对于如此大的农业保险规模以及如此大的保费规模而言,居然只有10元/人的保险密度,其投入产出效果,以及可以提升的空间,在目前的机制之下,是很难被期待的。(4)我国农业保险也出现了一系列新问题。据学者的总结,其主要包括中央和省级大灾风险分散制度的缺失或者不健全对农业保险制度可持续发展的严重威胁问题、中介组织垄断保险市场的问题、地方政府对农业保险市场的微观控制问题、保单设计违规问题(如私设封顶赔付线)、承保不规范和理赔不规范问题、理赔随意性即实行所谓“协议赔付”问题、任意减低赔付问题、基层政府与保险公司或者中介机构以非法途径套取上级财政补贴问题{9}。

    由此看来,将农业保险作为一种金融支农的手段,在我国相关制度安排的指引下,如何针对我国农业保险发展中的问题,针对农业进行金融支持,是构建倾斜性农业保险支持机制的目的。

 

    二、打造“政府+保险公司+农户”的保险利益共同体

 

   构建倾斜性的农业保险支持机制,如果要让这种“倾斜”建立在可持续的基础上,就需要以整体主义的思维,打造政府(中央和地方政府)、农业保险机构及农业投保人之间的利益共同体,也就是要设计一种机制,让这些主体之间形成真正共进退、休戚与共的关系。从理论上讲,就是要按照成员的需要,设计各种激励手段及其结构和关系,让整个机制规范化甚至相对固定化,使成员充分发挥自身的积极性,以尽可能低的成本达到激励相容的目的,进而实现组织目标和成员目标的一致性{10}。唯其如此,通过农业保险这一手段对粮食安全的倾斜性金融支持才能真正实现。笔者认为,这就需要处理好如下几对关键的关系:

 

    (一)梳理央地政府及地方政府之间的保费补贴关系

 

   长期以来,我国对农业保险的补贴主要立足于1994年以来中央与地方“分税制”的现实国情,因此,确立了中央财政与地方财政对农业保险共同补贴的体系:一方面,在各省财政提供配套补贴的基础上,中央财政对各省进行一定比例的保费补贴;另一方面,省级政府拥有农业保险事务的决策权,对省级以下财政部门的保费补贴进行管理和监督{11}80。事实上,在2007年政策性农业保险启动之初,中央政府就明确由中央财政和省级财政共同承担农业保险的保费补贴责任,并且规定只有当各省按照相应的比例进行“配套补贴”之后,中央财政的补贴资金才会到位。以种植业为例,中央和省级补贴情况如表1{11}83:

表1:中央和省级财政补贴种植业比例情况

    

省级财政

中央财政

种植业补



 

补贴对象
 

补贴比例
 

补贴地区
 

补贴比例
 

水稻、玉米、小麦
、油料作物、棉花
、马铃薯、青稞和
糖料

 

至少25%

 

中西部地区
 

40%
 

东部地区

35%

新疆生产建设兵团、中央直属垦
区等

65%
 


 

此外,以农业大省河南省为例,根据河南省保监局课题组的研究,河南省农业保险发展的基本情况如下{12}:

表2:2007年~2015年河南省农业保险发展基本情况 

       

保费收入

占全国比重

农业总产值

占全国比重

2007年

0.68亿元

1.28%

2218亿元

7.75%

2008年

3.75亿元

3.39%

2659亿元

7.89%

2009年

5.3亿元

3.96%

2769亿元

7.86%

2010年

1.79亿元

1.32%

3258亿元

8.04%

2011年

4.28亿元

2.46%

3512亿元

7.40%

2012年

11.79亿元

4.90%

3770亿元

7.20%

2013年

15.47亿元

5.04%

4059亿元

7.34%

2014年

11.39亿元

3.50%

4061亿元

7.13%

2015年

16.67亿元

4.45%

4210亿元

6.91%


 

   同时,我们要考虑农业保险执行过程中可能存在的显性成本和隐性成本。有学者指出,所谓农业保险显性成本主要包括保险人的直接成本和制度成本,这些成本是可计算和量化的;隐性交易成本主要是指农户和政府作为投保人在交易过程中的成本支出,包括信息沟通成本、挑选成本、交通费用、采取自防措施的支出、诉讼支出,以及农户在承保理赔过程中的机会成本等,这些成本目前尚难以量化与计算{2}36。从目前的实践情况看,所谓的隐性成本主要由地方政府承担。

   从以上表格及农业保险的成本分析可发现:(1)从总体上看,我国对农业保险的补贴水平对省级财政没有上限(至少25%),这对各省的财政能力提出了挑战。(2)中央对农业保险的补贴比例还较高,即使不考虑新疆农垦区等地,对中西部地区也达到了40%。值得注意的是,粮食主产区主要集中在中西部及东北,但是以中西部而言,中央财政对农业保险的补贴仅比东部地区高5个百分点。如果考虑到省级财政的规模,这种差距其实是非常小的。(3)作为全国的产粮大省河南省,其农业保险发展情况有这么几点值得注意:其一,自2007年到2015年,虽然从2007年起其保费收入不断增加,并且2015年达到16.67亿元,但是,我们应当看到,从纵向的角度看,其增长的速度其实还是比较慢的。其二,与河南省的农业产值相比,保费的规模可以说是微不足道,没有一年的保费达到河南省农业总产值的5%。其三,整个河南省保费收入占全国的比重和河南的农业总产值占全国农业产值的比重相比,保费收入占比在全国格局中的比例显然极低。也就是说,河南省做出的农业贡献很大,但是其农业保费的规模完全跟不上农业产值的规模。(4)从农业保险保费的构成来看,其隐性成本的规模比较大,但往往不能通过保费的形式体现出来,因此,从某种程度上讲,农业保险机构及地方政府可能不得不承担较大的保费成本压力。

   由此看来,尽管我国粮食安全属于国家级公共目标,但从具体落实来看,地方政府负有很大的责任(米袋子省长负责制就是表现之一)。从一般的角度看,也无可非议。但是,这种制度安排恰恰忽略了农业的特性——强位弱势特征。具体来讲,由于农业保险补贴和省级财政能力挂钩,而作为粮食主产区的大省,往往也是财政弱省,而那些非农业大省,往往又是财政强省。在这种情况之下,中央对保费的补贴有那么一点差距(如5%),是无法体现出这种省级差距的,这其实是一种表面的平衡:“第一产业占 GDP 比重高的地区,农业保险市场规模反而偏小,这说明一些农业大省可能并未得到必要的支持。”{13}因此,有学者指出,如果将农业定位为事关国计民生的产业,中央政府就应当全额承担粮食主产区农业保险保费补贴投入,粮食主产区地方政府不能再分担保费补贴责任{7}109。事实上,从法理的角度看也是如此:既然农业是国民经济的基础,是整个社会少不了的产业,是国家追求的公共目标,当然不能由某一个省级政府更不能由某一个具体的县级政府来承担这个责任,否则,就违背了“谁请客、谁买单”的“事权与支出责任相适应”的基本原则{11}84。如此一来,地方政府才能真正和中央政府站到发展农业生产的同一条战线上,农业大省也才能真正发挥其比较优势,保障农业的发展。如广东、北京、上海等省市,对其农业保险补贴给得少些,基本也可以通过现在的“米袋子省长负责制”得到解决。

 

    (二)规范政府和保险公司及农户的关系

 

   这是构建农业保险利益共同体必须处理好的重要关系。农业农村部、财政部发布的《2018年财政重点强农惠农政策》指出,要对农业保险保费进行补贴,并规定农业保险中农民缴纳保费比例一般不超过20%,其余部分由各级财政按比例承担。从政府的角度看,其进行的保险补贴,不能仅面向某一个主体,而要对保险机构和农户两个方面都“下注”,如此才能真正将农业保险发展起来,发挥农业保险应有的作用。

   笔者认为,政府可以对农业保险进行分阶段补贴:(1)在农业保险购买阶段,主要是对农户进行保费补贴,以解决农民买不起保险的问题。但是,保费补贴不能将政府的补贴用完,应当维持“保基础、保基本覆盖”的理念。也就是说,只对农民购买基本农业保险的保费进行补贴,如果农户要购买赔付水平更高的农业保险产品,或者针对一些高价值农作物购买保险,从宏观的角度看,政府一般不宜进行此类保费补贴。以美国为例,“对农场主而言,购买保障水平为80%产量和100%价格水平的保险,政府的保费补贴比例为48%;购买保障水平为85%产量和100%价格水平的保险,政府的保费补贴比重就下降到了38%;即便是完全由政府提供保费补贴的巨灾保险,农场也需要缴纳300美元的管理费。”{7}105值得注意的是,我们目前的农业保险主要花在保费补贴上,这从宏观的角度看,其实是不妥当的。因为农业保险的成功运作,不仅在于农户这样的保险对象,还在于农业保险机构这样的主体。(2)在农户购买农业保险之后,应当对农业保险公司进行管理费用补贴。为什么要对农业保险公司的管理费用进行补贴?正如有学者所指出的那样,“经营农业保险具有较高的成本,加上中国农户居住分散,农业生产在空间上有较大的分散性和季节性,导致保险的展业宣传、承保续约、查勘定损、理赔兑现等业务工作在时间上比较集中,地域上比较广阔,工作强度很大。”{14}事实上,这些支出其实也可以认为就是前文所分析的农业保险隐性成本。农业保险公司的保险成本其实包括显性成本和隐性成本,显性成本当然可以通过保费补贴的方式予以弥补,但是,隐性成本难以通过保费补贴进行弥补。这样一来,就需要对保险机构进行一定的管理费用补贴,而且,这种管理费用补贴应考虑农业保险公司从事的基本农业保险范围、保险对象的规模等因素。唯有如此,农业保险公司才有动力去扩大保险对象和保险范围。(3)为了降低农业保险公司的成本,激励农业保险公司从事农业保险活动,还应当考虑对农业保险公司进行税收减免的支持。以美国为例,“对于联邦农作物保险公司的所有财产免征一切税收,私营保险公司经营农业保险业务除了1%-4%的营业税之外免征其他税收,税收优惠涵盖了从联邦到地方各级政府。”{7}105对于农业保险公司的税收减免,笔者虽然持支持态度,但是,建议将这种减免和农业保险公司的业务规模和业务对象联系起来,构建税收减免的额度与业务规模和额度相适应的减免制度,而不是简单地进行身份识别之后就进行税收减免[2]。(4)要在农业保险事故发生后,对那些溢出的保险风险进行补贴,对那些风险较少的年份进行农业风险基金调剂。具体来讲,如果农业保险公司承保的风险损失超过了保费收入,政府应当对其进行补贴,从而让保险公司敢理赔。但是,如果最终风险没有发生,也不能将所有风险应对资金全部划转,而是应当拟定一个适当的比例,比如60%(具体比例可能需要进一步调研)划入农业风险基金。而且,农业风险基金应当专门用来应对农业保险的溢出风险,因此,对保险公司而言也是一种可持续发展需要。

 

    (三)明确农业保险公司和农户之间的关系

 

   农业保险公司之间要形成激励机制,就必须将农业保险公司提供的农保业务与其所能获取的相关利益结合起来。更简单地讲,就是农业保险公司的效益应和其保险规模、保险水平挂钩。以美国为例,“保险公司为农民提供的服务越多越好,获得的政策支持力度就越大,政府、保险公司和农场之间建立起了良性互动的利益联结机制。”{7}107但是,从目前的情况来看,“除了对农民的保费补贴之外,我国没有对保险公司经营管理进行补偿的政策,也没有再保险政策扶持,政策扶持的环节和手段都比较单一。”{7}107因此,从长远看,我国在这方面可能还必须改进。

   值得注意的是,基于农业保险业务的高成本、高风险特点,有学者提出农业保险公司可以开展非农业保险业务以分散经营风险,从而实现“以险养险”“以商业险反哺农业险”{1}37。笔者不敢苟同这种观点,理由在于:(1)商业险也并不是那么“有利可图”,从我国目前商业险的竞争格局来看,很难说从事商业险是一种必然通往利润之路的适当选择,如果这样,就很难解释在国家加大农业保险补贴之后,非专业性的农业保险公司仍不愿加入农业保险阵营的原因。(2)商业保险市场的竞争非常激烈,一旦失败,其风险传导到农业领域,将与国家的公共政策目标发生激烈的冲突。(3)让享受国家农业保险补贴的企业去从事商业保险,不仅给监管提出了难题,也带来市场公平竞争的问题,即国家补贴的保险公司和国家没有补贴的保险公司相竞争。当然,笔者反对的不是农业保险公司去从事商业保险业务,而是认为,在现在的竞争格局下,从事商业保险不一定养得了农业保险。换言之,“以险养险”其实只是一种美好的愿景,可能并不真实。也正因为如此,有学者就明确指出,我国农业保险市场作为一个不完全的市场,只能进行适度竞争,因为“农险市场经营主体不是越多越好”{15}。

 

    三、农业巨灾保险风险分散的金融支持机制

 

   根据《2015中国保险市场年报》,2014年我国农业保险累计实现保费收入325.8亿元,农业保险赔款214.6亿元,农业保险承保主要农作物11.7亿亩,占全国主要农作物播种面积的47.7%,其中,玉米、水稻、小麦三大口粮作物覆盖率分别达68.7%、69.5%和49.3%{16}23。此外,根据中国保险业监督管理委员会网站提供的数据,2010年以来,我国农业保险保费收入情况如表3所示[3]:

表3:2010年~2017年我国农业保险保费收入情况单位:亿元

年份

保费收入

2010年

135.7

2011年

173.8

2012年

240.6

2013年

306.7

2014年

325.8

2015年

374.9

2016年

417.71

2017年

479.06


 

   结合我国2010年~2017年的保费收入以及2014年我国农业保险赔款的数额、覆盖的主要农作物面积以及三大口粮的保险覆盖率,可以认为,我国的农业保险依然处于一种非常紧的平衡之中。如果考虑到农业巨灾风险的危害,则充分反映出我国构建农业巨灾风险分散的金融支持机制非常必要和紧迫。

   从制度的层面看,构建农业巨灾保险风险分散金融支持机制应当说有一定的基础,包括2013年3月开始实施的《农业保险条例》第8条、2014年1月1日起施行的《农业保险大灾风险准备金管理办法》等[4]。但是,总体而言,我国在农业巨灾保险金融支持方面是非常薄弱的{17}53,虽然目前在直保环节建立了大灾风险准备金制度,在再保险环节采取了商业再保险来对冲农业巨灾风险,但是,从全国范围看,只有部分省市建立了省级层面的风险分散机制,而中央和地方层面的“全链条”巨灾风险分散机制尚付阙如。那么,如何构建农业巨灾保险风险分散的金融支持机制呢?笔者认为有如下几个关键点:

 

    (一)建立全国统筹的巨灾准备基金

 

   笔者认为,不仅要建立全国统筹的巨灾准备基金,还要对这个基金进行部分的市场化运作,以尽可能摊薄可能发生的农业巨灾风险的影响。首先,就成立农业巨灾准备基金而言,我们必须认识到成立这样一种准备基金属于客观形势所迫:农业巨灾风险往往是大范围的风险,且损失非常巨大。在这种情况下,如果建立一个县级或者省级的风险准备基金,面对农业巨灾风险,基本上无济于事。有学者指出:“农业风险具有空间系统性,即不同区域、不同投保农户遭受的风险具有相关性,农业保险的经营风险难以在一县、一市甚至一省的范围内得到有效分散。”{18}因此,对风险金进行全国性的统筹非常必要。其次,巨灾准备基金的资金应当主要来自政府财政,但是,保险公司甚至规模以上的农户,也要承担一部分,具体的分摊比例,可以进一步研究和思考。最后,要建立“累进赔付制度”。所谓累进赔付制度,就是巨灾风险基金对农业巨灾的赔付按比例、层次而逐步增加递进。概言之,就是要根据损失的额度,确定巨灾准备基金的赔付额度,并且损失的额度越高,赔付的比例也越高,有点类似于个人所得税中的“累进所得税率”,因此,笔者将之称为“累进赔付制度”。事实上,有学者就提出过类似的观点{19},即认为我国应构建由政府与市场共同参与,保险公司自担、再保险支持和巨灾风险政府支持的农业巨灾风险分散制度:在赔付率低于150%时,农业保险公司要自担大部分风险;赔付率在150%-300%之间时,由农业再保险共同体和商业保险承担;在赔付率达到300%以上时,由中央和省级政府通过巨灾风险基金、发行巨灾风险债券等方式来承担。

 

    (二)发行农业巨灾风险债券

 

   农业巨灾风险一旦发生,在正常的农业保险范围之内难以解决问题,但是,农业巨灾风险基金也不能无限制地扩大,毕竟这里面涉及保险机构的积极性和基金的管理成本等复杂问题。因此,一个基于原则但比较灵活且有利于应对农业巨灾风险的路径就是发行农业巨灾风险债券:(1)这种债券应当以一年以上为期限,但是期限最长不能超过3年,否则可能无法进行公开销售,如果条件允许,一年半可能是比较好的期限。这是因为农业本身就是一个弱质产业,受自然环境影响较大,如果时间过长,很难进行市场化销售,如果不能进行市场化销售,发挥该种债券的金融支持功能的目的也就不可避免会落空,保险机构和政府成为最终购买者,这显然对于克服农业巨灾风险来说非常不利。(2)这种债券应当规定一个相对比较高的收益率,例如,可以考虑为银行存款利息的4倍以上。而且,为了避免农业巨灾风险的金融风险传导效应,应当限制机构购买者的购买数额。这样做的目的很明确,就是尽可能地摊薄可能的农业巨灾风险给金融系统带来的冲击,切断形成农业巨灾风险的金融传导机制。(3)农业巨灾风险债券的利息应当来自农业巨灾风险基金。但是,要限制农业巨灾风险债券的收益率,比如,最高不能超过20%。一旦没有发生农业巨灾风险,债券持有人可以实现收益。在支付完农业巨灾风险收益及本金之后,剩余部分需要纳入农业巨灾风险基金。(4)要充分认识巨灾保险的强制性。事实上,美国的农业巨灾保险也是强制性的{17}51。在我国,这个强制性其实主要应当包括两个方面:一方面,这种强制性是指那些规模化农业经营主体必须购买巨灾保险,尽管费用可以比较低,政府也需要给予一定的保费补贴。另一方面,承保巨灾风险的保险公司必须强制性地再保险,从而最大限度地降低农业巨灾保险的破坏力。

 

    (三)建立农业巨灾保险再保险机制

 

    农业巨灾保险再保险其实就是通过延长保险链条的方式,以降低保险机构保险收益为代价和以风险分摊为目的而进行的制度设计。值得注意的是,根据《2015中国保险市场年报》,“2014年11月21日,中国农业保险再保险共同体成立。中国农业保险再保险共同体由境内23家具有农业保险经营资质的保险公司和中国财产再保险公司共同发起组建,业务保障范围包括现有的所有农业保险业务。”{16}23从根本上讲,农业巨灾风险一旦发生,对其承保机构的压力可以说是空前的。但是,农业保险公司能够将这些保险标的进行转让,当然需要让渡相应的权利和义务,则这种风险的冲击能力将大大减轻。例如,一家农业保险公司A承担了一份巨灾保险,保险标的100亿元,保费10亿元。在巨灾风险的条件下,如果这家保险公司需要赔付50%的损失,则该保险公司将净亏40多亿元,这很可能足以让这家保险公司破产。但是,如果该保险公司将该保险再分保给4家保险公司,假设其保费和风险平分,则每家保险公司仅收取2亿元保费,而在标的损失50%时每家保险公司需要赔付10亿元(假设100%赔付),每家净亏8亿元,如果再加上巨灾风险基金的救助、巨灾金融债券的冲抵及政府的有关救助,此种损失就能被控制在保险公司可以接受的水平之内。因此,农业再保险其实就是将大风险化小风险的一种机制,也正是在这个意义上,有学者将农业巨灾再保险视为构建农业巨灾风险分散体系的重要一环{20}。

 

    四、构建倾斜性农业保险支持机制的其他问题

 

    构建倾斜性的农业保险支持机制其实是一项系统工程,涉及方方面面的问题,例如,很重要的一个方面就是农业的“数目字化”以实现保险的精算,其实这和构建倾斜性农业信贷机制是一样的要求,在此不赘。择要言之,以下方面特别值得我们注意:

 

    (一)重视基层组织在倾斜性农业保险支持机制中的独特作用

 

   一方面,我们要看到在农业保险费用全国分配格局一时难以改变的情况下,基层组织特别是那些产粮大省或者大县的基层组织可以说承担了很多农业保险成本。有学者指出,我国的“基层政府及相关部门是我国农业保险服务的重要提供主体,不仅要承担部分农业保险保费资金投入,而且还直接参与到提供农业保险服务的具体过程。”{7}107可以说,没有基层组织在政治性压力下对农业保险的协作和帮助,我国很多农业大省、财政弱省的农业保险工作将面临更为艰难的局面。另一方面,我们也要看到,由于缺乏比较完善的监管机制{8}66,事实上的监管成本太高,因此,有些基层组织在推动农业保险的过程中,出现了一些“失灵”问题,甚至有贪污腐败问题。事实上,依靠基层组织推广农业保险又回到了农业“数目字化”问题上,但在这个问题得到解决之前,依然离不开基层组织作用的发挥,我们可能需要做的是加强监管。

 

    (二)寻求农业保险方式的创新

 

   农业保险方式的创新主要包括两个方面:一方面,关于引进指数保险的问题。从制度的层面看,指数保险已经在国务院2014年8月13日出台的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》中得到体现,即“探索天气指数保险等新兴产品和服务”[5]。值得注意的是,指数保险在实践中已经得到体现。例如,国元农业保险股份有限公司和安信农业保险股份有限公司在水稻和小麦天气指数保险及蔬菜价格指数保险方面的实践,中国人民保险集团股份有限公司和安华农业保险股份有限公司推出的关于柑橘、生猪方面的指数保险等。应当说,在农业“数目字化”的初期,这种保险方式比较契合中国国情,值得借鉴。另一方面,农业保险的创新除了考虑以农业产量为基础的保险外,还应考虑以农民收入为基础的农业保险,其实这种保险方式更加契合我国农村的实践需要。因为保障农业产量的保险其实还有一个价格风险问题,其本质上主要是一种自然风险的承保。但是,随着WTO对农业补贴的收紧,将农业保险的风险范围逐步扩展到市场风险,可能既是一种趋势,又是一种客观需要。以美国为例,其以收入为基础的农业保险产品,是通过期货市场的价格发现功能与农业保险政策相结合,把价格变化对收入造成的不确定性纳入了风险责任之中,进而以收入低于一定水平作为农业保险赔付的条件{7}105。显然,这种赔付方式更加科学,可以减少农业保险公司的小微保险赔偿。

 

    (三)探索农业保险领域的“众保模式”

 

   虽然构建倾斜性农业保险支持机制主要是从加强国家的金融支持、构架保险利益共同体、成立保险基金、通过保险债券进行筹资、成立巨灾风险分散机制和再保险机制入手,但是,这些措施其实都有一个共同的特点,就是过于依赖政府的支持。我们知道,政府不仅会“失灵”,而且还会有财政能力限制的问题。因此,在相当长一段时期之内,我国农业保险可能还有一个比较艰难的发展过程。那么,在这种进程当中,所谓的农业保险“众保模式”,就应当是一个可以考虑的选项。简单地讲,“众保模式”就是在一定范围之内,由所有农户出资,由政府进行行政性的公信力担保,由商业保险公司实际操作,通过银行业的协助,实现“我为人人、人人为我”的互助目的。笔者认为,我国组织农业保险“众保模式”,需要具备几个前提条件:(1)应当主要在农业大省进行,而且,考虑到管理成本及各地发展的情况,最好以县为单位。(2)该县必须为农业大县,而且,种植的农业产品具有比较强的同一性,因为没有同一的农业产品,就不会有相同的保险需求,“众保”就会成为无源之水、无本之木。(3)县政府必须出面,且一定要做到财务公开化。(4)要签订“众保”协议。正如有学者所指出的,“在‘众保模式’中,群风险保障需求相当的人可以通过网络签署协议,约定只要有人发生意外损失,其他人均有义务给予补偿,以开展互助。”{21}应当说,在互联网下乡的当今时代,“众保模式”具有一定的技术基础,同时,从实践经验看,正如各地的“抗癌公社”[6]一样,其效果应当说是非常显著的。当然,如何对其进行监管,特别是如何预防其中由于信息不对称引发的道德风险问题{22},需要引起特别的重视。

【注释】

基金项目:重庆市社会科学规划重大项目“重庆市农村‘三变’改革的风险控制与制度构造”(2018ZD15);西南政法大学统筹城乡发展研究院项目“农村集体经营性建设用地入市的法律保障机制研究”(TCCX15YB07)

作者简介:肖顺武(1977),男,湖南隆回人,西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心农村土地法研究所研究员,西南政法大学经济法学院副教授,法学博士。

[1]据学者研究,至少有商业保险公司经营政策性农险业务的模式、商业保险公司自主经营农业保险业务的模式、商业保险公司经营行业性农业保险业务的模式、农村一揽子保险的模式等四种模式。(参见:王新军,赵红.基于机制设计理论的中国农业保险改革与发展[J].理论学刊,2014(6):52.)

[2]据2017年修订的《企业所得税法》第27条的规定,从事农、林、牧、渔业项目的所得可以“免征、减征”所得税。也就是说,对农业保险公司进行税收优惠有一定的法律依据,但是,如果真要执行对农业保险公司的税收优惠政策,该第27条的规定可能还存在如下问题:一是到底是实行免征,还是减征?二是如果实行减征,如何具体来减?

[3]根据中国保监会网站“统计数据”整理,网址:http://www.circ.gov.cn/web/site0/tab5179/,访问日期:2018年10月1日。

[4]《农业保险大灾风险准备金管理办法》将农业保险经营机构的大灾风险准备金分为保费准备金和利润准备金。前者按一定比例从种植业、养殖业和林业保费收入中提取,而后者则按超额利润的75%提取。应当说,这一举措对我国农业巨灾风险准备金制度的建设具有重要的现实意义。

[5]所谓天气指数保险,简言之,指根据客观的天气气象数据来决定是否进行农业保险理赔。其优势至少包括四个方面:一是具有透明性,因为气象指数是大家几乎可以无成本获取的客观信息;二是避免了保险理赔中的损失评估过程,自然也就节约了理赔成本;三是最大限度地避免了理赔争议的发生;四是避免了保险公司及农户的道德风险。

[6]我国的“抗癌公社”,其目标是通过网络平台,征集到3万名公社成员,约定一旦有成员患癌,每一名成员提供10元捐助,从而筹集到30万元专项医疗费,而平台本身非盈利,也不经手捐助款。(参见:谢平,邹传伟,刘海二.互联网金融的基础理论[J].金融研究,2015(8):6-7.)

【参考文献】

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{3}夏益国,刘艳华.美国联邦农业安全网的演变、特点及发展趋势[J].中国农村经济,2014(1):95.

{4}王新军,赵红.基于机制设计理论的中国农业保险改革与发展[J].理论学刊,2014(6):52.

{5}张祖荣,马岚.我国省域政策性农业保险发展不平衡的实证分析[J].财经科学,2016(7):29.

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{9}庹国柱.让科学研究更好地服务于农业保险制度建设——中国农业保险32年研究历程简述[J].保险研究,2013(9):15.

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{17}雷德雨,张孝德.美国、日本农村金融支持农业现代化的经验和启示[J].农村金融研究,2016(5).

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{19}袁祥州,程国强,黄琦.美国农业保险财政补贴机制及对我国的借鉴[J].保险研究,2016(1):85.

{20}吕晓英,刘伯霞,蒲应.农业保险大灾风险分散方式的模拟研究[J].保险研究,2014(12):49.

{21}谢平,邹传伟,刘海二.互联网金融的基础理论[J].金融研究,2015(8):6-7.

{22}王国军,王冬妮,陈璨.我国农业保险不对称信息实证研究[J].保险研究,2017(1):97.

(来源: 《西南政法大学学报》2019年第1期)


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