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《土地管理法》的修改脉络

作者:    来源: 段和段重庆律所    日期:2019-08-26 12:00

  1986年6月25日,第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》,该法于1987年1月1日实施。《土地管理法》实施至今,共修改四次,其中全面修订一次。

   『 第一次修正 』

  (一)修法依据

  1988年12月29日,第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》。

 

  (二)亮点内容

  一是明确土地使用权可依法转让,实行国有土地有偿使用制度。“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。”“国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法,由国务院另行规定。”

  二是规定乡(镇)村公共设施、公益事业建设使用土地的审批。“乡(镇)村公共设施、公益事业建设,需要使用土地的,经乡级人民政府审核,向县级人民政府土地管理部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准。”

  三是加强土地监管,明确规定买卖或者以其他形式非法转让土地行为,以及违反法律规定利用耕地,严重毁坏种植条件行为,或者因开发土地,造成土地沙化、盐渍化、水土流失的行为的行政责任,以及法院强制执行、治安处罚等内容。

  

  (三)修法背景

  1988年4月12日,第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法修正案》将宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为:“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”为适应宪法修正,亟需修改《土地管理法》相应条文。

  

  (四)修法影响

  一是从土地所有权角度,明确禁止侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地;从土地使用权角度,明确了土地的使用权可以依照法律的规定转让,推动了土地的市场化利用。

  二是根据土地集体所有制的要求,明确禁止买卖或者以其他形式非法转让土地行为,并规定了较为严格的法律责任。 

  三是明确了乡(镇)村公共设施、公益事业建设所需要使用土地的用途审批,具体规定了当时较为突出的土地利用行为的法律责任。

  

  《土地管理法》第二次修改

  

  『 全面修订 』

  

  (一)修法依据

  1998年8月29日,第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过(自1999年1月1日起实施)。

  

  (二)亮点内容

  该次修改为全面修订,涉及内容较多,亮点内容也颇多。例如:

  一是规定了土地的用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

  二是对集体土地流转的限制。主要体现在:将“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定”修改为“土地使用权可以依法转让”;“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”

  

  (三)修法背景

  为适应市场经济体制下严格保护耕地的需要,进行了全面修订,明确规定:国家依法实行国有土地有偿使用制度。建设单位使用国有土地,应当以有偿使用方式取得。修订后的该法于1999年1月1日正式施行。

  

  (四)修法影响

  相比1988年的版本,1998年全面修订的《土地管理法》在条文数量方面增加了50%,成为我国现代土地管理制度的法律依据。该法确定的土地用途管制等重要的土地制度及土地管理制度,至今仍在适用。

  

  《土地管理法》第三次修改

  

  『 第二次修正 』

  

  

  (一)修正依据

  2004年8月28日,第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》。

  

  (二)亮点内容

  该次修法明确提出,国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征收或征用,引入了征收。(第二条第四款 “国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”)同时,除第二条第四款除外,将《土地管理法》中的“征用”修改为“征收”。该次修法成为我国现代土地征收制度的法律依据。

  

  (三)修正背景

  2004年3月4日,第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《宪法修正案》第二十条规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

  

  (四)修法影响

  该次修法回应了实践中名为征用实为征收的现象,明确引入了征收制度并将征收限定为基于公共利益的需要,成为我国现代土地征收制度建立的法律依据。

  

  《土地管理法》第四次修改

  

  『 第三次修正 』

  (一)修法依据

  2019年8月26日,全国人民代表大会常务委员会《关于修改<中华人民共和国土地管理法><中华人民共和国城市房地产管理法>的决定》(自2020年1月1日起实施)。

  

  (二)亮点内容

  1.集体经营性建设用地可以直接入市

  (1)入市保障:土地利用年度计划应当对集体经营性建设用地作出合理安排。

  (2)入市主体:土地所有权人(相应的农民集体,由相应的农村集体经济组织或村民自治组织代为行使所有权)、使用权人(单位或者个人)

  (3)入市方式:出让、出租等方式

  (4)入市范围:土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地。

  (5)入市程序:应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意;应当签订书面合同,载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

  (6)入市权利:通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押,但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

  (7)利用限制:集体建设用地的使用者(包括但不限于使用权人)应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。

  (8)入市规范:集体经营性建设用地的出租,集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等,参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。

  

  2.土地征收制度改革

  (1)征收范围

  为了公共利益的需要。本次修法采取列举的方式,首次明确了公共利益的范围,即六种情形:军事和外交需要用地;政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设用地;政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业用地;政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设用地;在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设用地;法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

  注意:前述均应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;第(4)项、第(5)项规定的建设活动,还应当纳入国民经济和社会发展年度计划;第(5)项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

  (2)补偿原则

  应当给予公平、合理的补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

  (3)补偿标准

  应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用,并安排被征地农民的社会保障费用。

  【在原有基础上增加被征地农民的社会保障费用】

  (4)标准计算

  征收农用地:土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。【制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素,并至少每三年调整或者重新公布一次。】

  征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等:补偿标准,由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅,应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,尊重农村村民意愿,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿,并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿。

  社会保证费用:县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法,由省、自治区、直辖市制定。

  (5)征收程序

  本次修法将原来的“批后公告”改为了“批前公告”,确保了被征地农民在征收中的更多参与权、监督权和话语权。

  实施主体:依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

  征收公告:县级以上地方人民政府拟申请征收土地的,应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估,并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内公告至少三十日,听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。

  听证完善:多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的,县级以上地方人民政府应当组织召开听证会,并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。

  补偿登记:拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用,保证足额到位,与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议;个别确实难以达成协议的,应当在申请征收土地时如实说明。

  征收审批:相关前期工作完成后,县级以上地方人民政府方可申请征收土地。

  

  3.宅基地制度改革

  (1)完善宅基地制度目标

  在原来一户一宅的基础上增加了户有所居的规定。

  (2)允许进城落户农民自愿有偿退出宅基地

  允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

  (3)下放宅基地审批权限

  明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。

  (4)完善宅基地管理

  一是根据国土空间规划实际,完善了确保户有所居目标实现的举措。

  二是在出卖、出租之外,增加赠予作为不得在申请宅基地的情形。

  三是在国家机构改革基础上,明确将全国宅基地制度改革与管理的职权职责划到国务院农业农村主管部门,由国务院农业农村主管部门统一负责农村土地的改革和管理有关工作。

  

  4.衔接国土空间规划体系

  (1)为国土空间规划体系建设预留了空间

  按照国土空间规划体系建设和实施的目标和任务,本次修法进行了有效对接,将国土空间规划作为各类开发、保护、建设活动的基本依据,为国土空间规划有效整合土地利用总体规划和城乡规划预留了空间。

  (2)解决了改革过渡期的衔接问题

  为了解决改革过渡期的规划衔接问题,本次修法规定,在编制国土空间规划前,经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行;已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城乡规划。

  

  5.将基本农田提升为永久基本农田

  本次修法按照耕地保护制度要求和国家粮食安全的核心宗旨,将基本农田提升为永久基本农田,实行永久基本农田保护制度。

  (1)范围划定

  蔬菜生产基地等五类耕地,应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田。永久基本农田的划定,应当以乡(镇)为单位进行,由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。

  (2)数量标准

  各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上,具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。

  (3)保护措施

  本次修法明确规定,严格保护永久基本农田,严格控制非农业建设占用农用地,禁止任何单位和个人擅自占用或者改变永久基本农田用途,禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡(镇)土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批,禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

  同时,为严格保护永久基本农田,本次修法还规定永久基本农田转为建设用地的,应当由国务院批准。

  

  6.首次在法律中引入土地督察制度

  本次修法将实践中实施已久的国家土地督察制度明确引入,由国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。

  

  7.完善土地监管体制

  国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。根据本次修法,结合《农村土地承包法》规定,县级以上人民政府农业农村主管部门负责农村宅基地管理,负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。有关建设用地的管理,由自然资源主管部门负责,例如:建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。

  

  8.土地审批权限的“央地”配置

  在新增建设用地的审批方面,本次修法对中央和地方的土地审批权限进行了调整。本次修法规定,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续;按照是否占用永久基本农田,划分国务院和省级政府的审批权限:

  永久基本农田转为建设用地的,由国务院批准。

  将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,若属于土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,则按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

  将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,若属于土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,则由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

  

  (三)修法背景

  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对国家土地制度改革提出了明确要求。为进一步推进国家土地制度改革,中央出台了一系列文件并开展了大量试点探索工作。2014年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,对农村土地制度改革进行顶层设计。2015年2月,全国人大常委会通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县行政区域内暂停调整实施有关法律规定的决定》,选择全国33个试点地区,暂停实施《土地管理法》等相关立法条款,开展国家土地制度改革封闭试点探索工作。2018年底,国家土地制度改革封闭试点探索工作结束。封闭试点探索工作覆盖了集体经营性建设用地入市、土地征收制度改革、宅基地制度改革。本次修法即是以此为基础进行的。

  

  (四)修法影响

  一是本次修法明确将集体经营性建设用地作为建设用地的重要类型,改变了以往农村土地必须经征收后方可进入市场的问题,形成了建设用地市场供给的两条通道——国有建设用地出让、集体经营性建设用地入市(出让和出租等方式)。

  二是完善了土地征收制度。尤其是通过确立“批前公告”、增加社会保障费用的规定等内容,极大保护了被征地农民的合法权益。

  三是完善了宅基地制度。本次修法不仅增加户有所居为宅基地制度的重要目标,而且增加了进城落户农民自愿有偿退出宅基地,将宅基地审批权下放到乡(镇)人民政府等内容。

  四是完善了土地监督管理制度。本次修法不仅明确引入了土地督察制度,而且还根据国家机构改革方案,按照有效监管的原则,明确了农业农村主管部门、自然资源主管部门在土地利用与监管中的职权职责。

  
 


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